С учетом сказанного мы не видим большой трагедии в продолжающемся в ряде случаев отождествлении в юридической научной литературе государственного управления с деятельностью органов исполнительной власти. Во-первых, так привычно для юристов, сформировавшихся в прежние годы. Во-вторых, и это главное, государственное управление, действительно, осуществляется в основном за счет функционирования органов исполнительной власти (важно лишь понимать, что работой этих органов не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность).
Почему же государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти? Так сложилось стихийно или так потребно системе государственного управления? Это историческая случайность или неизбежная закономерность?
Чтобы ответить на эти вопросы, надо рассмотреть свойства больших систем, среди которых помимо целостности, сложной иерархической организации, обязательного наличия прямых и обратных связей и др., крайне важны системные динамичность и стабильность. Динамичность (адаптивность) системы – это ее способность трансформироваться, реагируя на внутренние и внешние изменения (воздействия), приспосабливаться к ним. Динамичность системы должна уравновешиваться ее стабильностью, под которой понимается способность системы сохранять заданное состояние, при неизбежных изменениях, не терять устойчивость, не разрушаться, не превращаться в другую систему.
В теории управления, в том числе государственного управления, давно установлена непреложная истина: независимо от того, в какой бы сфере управление не осуществлялось, оно предпринимается, прежде всего, для создания порядка в системе, предотвращения и пресечения ее дезорганизации, другими словами, ради уменьшения степени энтропии системы. По образному выражению Н. Винера, «мы всегда боремся против тенденции природы к нарушению организованного и разрушению имеющего смысл – против тенденции, как показал Гиббс, к возрастанию энтропии».[12] Успешно делать это можно, лишь обеспечивая равновесие динамичности и стабильности управляемых систем.
В специальной литературе рассматривается ряд конкретных вопросов динамичности и стабильности систем государственного управления, в частности, системы исполнительной власти.[13] При этом в отношении системы исполнительной власти свойство стабильности связывается с закреплением характеристик этой системы и основных принципов ее функционирования в законодательных актах.[14] Общим же проблемам обеспечения равновесия между динамичностью и стабильностью в системах разной природы уделяется самое пристальное внимание как в многочисленных источниках, посвященных теории систем и теории управления, так и в практической управленческой деятельности. Такое равновесие принято называть гомеостазом, а механизм его сохранения – гомеостазисом.[15]
В. И. Кнорринг определяет гомеостаз как «постоянство свойств внутренней среды, устойчивость основных функций системы». Гомеостаз «является одним из основных понятий кибернетики, характеризующее состояние динамического равновесия сложных саморегулирующихся систем, сохраняющих стабильность основных параметров».[16] Говоря о гомеостазисе больших систем непосредственно в юридической сфере, Н. В. Витрук, Н. С. Полевой и М. М. Рассолов определили его как социально-правовой механизм сохранения стабильного состояния этих систем (их уровня устойчивости), несмотря на наличие многих факторов, действие которых направлено на изменение данного состояния (на дестабилизацию систем).[17]
Гомеостазис любой большой системы (технической, биологической, социальной) обеспечивается как надлежащей организацией входящих в нее подсистем и их взаимосвязей, в частности возможностью должного взаимодействия в случаях тех или иных системных изменений, так и способностью одной из подсистем взять на себя функции другой подсистемы или всей системы в целом при возникающих в них значительных отклонениях от равновесного состояния и в силу этого появления угрозы их нестабильности. С этой целью, например, в конструкциях сложных технических систем предусматриваются аварийные блоки, которые в случае необходимости дублируют функции вышедших из строя отдельных элементов (подсистем) или даже всей системы управления.
Но, пожалуй, наиболее яркие примеры можно привести из практики социального, в том числе государственного, управления. Прежде всего, это социальные потрясения, которые в разные исторические периоды и в разных странах происходили (и продолжают происходить) в случаях, когда при возникших и нарастающих угрозах существующей системе управления государством в силу тех или иных причин не обеспечивалась ее стабильность. Однако хорошо известны и варианты иного развития событий, когда правильная организация системы государственного управления, позволившая должным образом оперативно трансформировать работу и взаимодействие ее подсистем, сконцентрировать функции нескольких из них в одной подсистеме (как нередко говорят, «перераспределить силы»), обеспечивала стабильность системы, ее сохранение.
Безусловно, речь не должна идти только о социальных потрясениях. Это могут быть сбои в функционировании системы государственного управления в условиях экономического кризиса, в других нештатных ситуациях. Это могут быть отклонения от нормальной деятельности той или иной организации, вызванные плохим менеджментом. Однако всегда подобные проблемы возникают только в тех случаях, когда при соответствующих изменениях в системе, обусловленных появлением нежелательных внешних или внутренних факторов, существующее управление системой не обеспечивает ее гомеостаз, система теряет стабильность и, как следствие, изменяется ее качественное состояние. Но и здесь есть немало положительных примеров, когда в условиях нештатных ситуаций при надлежащей организации управления системой происходит оперативная оптимизация функций подсистем (например, структурных подразделений предприятия) и их взаимодействия, включение иных управленческих механизмов, что в целом обеспечивает стабильность системы.
Мы проанализировали значительное число работ, в которых наряду с соответствующими теоретическими размышлениями рассмотрены как достоинства, так и недостатки управления конкретными социальными системными объединениями (коллективами людей, предприятиями, общественными формированиями, муниципальными образованиями, регионами) и даны необходимые практические рекомендации,[18] а также – воспоминаний, написанных крупными хозяйственными руководителями, видными военачальниками, политическими деятелями России, СССР, зарубежных стран и их советниками, где в той или иной степени освещены проблемы управления отраслями промышленности, государствами в целом, международными сообществами, возникавшие в разные исторические периоды, в частности в годы войны, при других социальных потрясениях, с аргументацией принятых тогда организационных решений по оптимизации систем управления, направленных на устранение этих проблем. Обобщение материалов всех этих источников позволило нам прийти к двум принципиально важным выводам относительно возможности обеспечения гомеостазиса социальных систем, в том числе систем государственного управления.
Первое. Гомеостазис в социальной системе, в частности системе государственного управления, возможен только тогда, когда она объединяет достаточное количество системообразующих функциональных подсистем, в чем-то конкурирующих между собой.
В принципе это объяснимо ранее изложенными положениями. Как уже отмечалось, для больших социальных систем, в частности для системы государственного управления, характерно наличие каналов как прямой, так и обратной связи, имеющих различную, нередко весьма сложную структуру. В зависимости от особенностей информационной природы органов государственной власти, иных государственных органов все они зачастую (можно даже сказать, как правило) используют отличные друг от друга каналы обратной связи, а эффективное управление большой системой неосуществимо без «включения в работу» всего возможного арсенала каналов обратной связи. Хотим еще раз подчеркнуть, что неучёт субъектами государственного управления хотя бы части той информации, которая поступает к ним по каналам обратной связи (или может поступить дополнительно в случае задействования новых каналов), ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих решений и неэффективности процесса управления. Соответственно неудачными будут и попытки достижения гомеостаза системы.