Сегодня устойчивое развитие происходит на основе инвестиционной социальной политики. Какова роль сотрудничества в инвестиционной социальной политике для решения проблемы социальной изоляции отдельных лиц и общин, а также для инвестиций в человеческий капитал граждан, особенно тех из них, которые находятся в наиболее неблагоприятном положении? В работе не только обсуждается тиражирование конкретных практик совместного производства публичной политики, но и обращается внимание на некоторые дополнительные структурные изменения в ее разработке, составлении бюджета, контроле со стороны граждан и профессионалов, на поддержку гражданского общества и взаимной помощи, режимов совместного производства, взаимное научение и профессиональное обучение и формирование культуры сотрудничества. В ней описываются инновационные процессы сотрудничества в разработке политики, структуры, а также дизайны публичной политики и управления в различных сферах в отдельных странах и в сравнительной перспективе.
Монография состоит из четырех частей. Часть 1 посвящена концептуальным проблемам публичного управления и политики на основе сотрудничества. В ней раскрываются вопросы сотрудничества как принципа взаимодействия государства и граждан, дается характеристика партисипаторной государственной управляемости и необходимости политико-административных реформ, которые соответствовали бы новым возможностям публичной политики и управления. Проблемы сотрудничества связываются с многообразными моделями демократии, однако особое внимание уделяется делиберативным и сообщественным демократическим концепциям. В этой связи раскрывается значение принципа вовлечения в публичность, доверия и взаимной ответственности граждан и государства.
Часть 2 включает главы, описывающие новые информационные технологии и создающиеся на их основе формы сотрудничества в сетевом обществе. В ней представлены материалы по вопросам открытого правительства, открытых данных, потенциала интернета, сетевого взаимодействия и гражданского участия. Особое внимание уделяется процессам идентификации в сетевом пространстве и противоречивым тенденциям использования социальных сетей в условиях современного популизма и «постправды».
Часть 3 обращена к проблеме гражданского активизма и жизни политических сообществ. В ней содержится информация о конкретных реализуемых платформах сотрудничества государства и граждан, о противоречиях в формах взаимодействия, о процессах регулирования и согласования интересов. Особое внимание уделяется влиянию сотруднических практик на деятельность политических партий и на организацию электорального процесса.
В части 4 представлен материал о процессах и механизмах сотрудничества в некоторых сферах публичной политики и управления. Отдельная глава посвящена культуре управления и гражданскому контролю над ним. Практика гражданского бюджетирования, реализуемая во многих странах мира с 1990-х годов, а в России – с 2013 г., описывается в контексте политики развития. Рассматриваются вопросы сотрудничества государства и граждан в сфере образования. Вызывает интерес глава, посвященная превентивной уголовной политике и роли сотрудничества в ней государства и граждан.
Коллективная монография написана с учетом материалов XVIII Международного научного семинара «Управление на основе сотрудничества: новые дизайны и платформы для отношений государства и граждан в публичной политике», прошедшего 23–24 июня 2017 г. в Санкт-Петербургском государственном университете. Семинар организован Исследовательским комитетом 48 «Административная культура» Международной ассоциации политической науки и Исследовательским комитетом по сравнительной политологии РАПН. В нем приняли участие ученые из России (Москва, Санкт-Петербург, Барнаул, Воронеж, Краснодар, Омск, Тюмень, Ярославль), Германии, Польши, Румынии, США, Швеции.
При подготовке монографии к изданию авторы продвинулись в понимании сотрудничества и новых форм взаимодействия граждан и государства в публичной сфере. Этому способствовали и те гранты, реализация которых позволила подготовить ряд глав и параграфов настоящего издания: грант РФФИ 18-011-00756 А «Изучение гражданского участия в публичном управлении в условиях формирования цифрового правительства» (1; 16.2; 18); грант РГНФ № 15-03-00339 «Фронтир сетевого общества как пространство политического взаимодействия» (9); грант РГНФ № 15-03-00715 «Электронное управление в процессах евразийской экономической интеграции: структура и основные модели» (10); грант РГНФ № 16-03-00394а «Управление гражданской активностью на региональном уровне: инструменты и результаты (на примере Ярославской области)» (12.3); грант РФФИ № 16-03-50136 «Динамика социально-демографического состава элит региональных отделений политических партий Западной Сибири в контексте переформатирования партийно-электорального пространства» (13.1); грант РФФИ № 16-03-00089 «Взаимодействие экспертного сообщества и власти в процессе принятия политико-управленческих решений: международный и российский опыт» (14).
Перевод с английского на русский язык осуществлен И. С. Васьковым (6) и Э. И. Сулеймановой (17).
Часть 1
Концептуальные проблемы публичного управления и политики на основе сотрудничества
Глава 1
Сотрудничество и публичное управление: от договора к сопроизводству
1.1. Отношения между правительством и обществом. Усиление политического аспекта административных реформ
В конце 1990-х – начале 2000-х гг. произошли некоторые изменения в идеологии административных реформ. Они связаны с кризисом экономического подхода к государственному управлению, хотя менеджериальные механизмы все еще остаются в системе публичного управления. Появление сетевых социальных структур трансформировало задачу публичного управления. В этой связи понятие «governance»[1] было взято за основу для описания нового способа управления в сетевом обществе. В то же время повышенное внимание стало уделяться политическим вопросам сотрудничества, которые вызвали необходимость включения новых агентов в публичное управление. В целом важность усиления политического аспекта государственного управления в этой современной концепции, наряду со старой (повышение политической роли исполнительной власти), характеризуется возникновением новых компонентов.
Государственное (в широком смысле – публичное) управление как функция социальной координации является полем деятельности не только для профессиональных менеджеров, но и для структур и институтов гражданского общества. Оно трансформировалось, и в сфере управления увеличилось влияние многих новых участников. Общественные дела, государственные органы и организации являются проницаемыми (transparent) и открытыми (open) для общественного обсуждения и участия, что становится важным ресурсом для разработки политики. Основы выработки политики, принятия организационных и управленческих решений находятся под влиянием стремления к общему благу, общественным интересам, которые определяются как государственными структурами, так и субъектами гражданского общества; никто не имеет права узурпировать выражение общих интересов.
Управление публичными делами оценивается не только с позиции прагматических критериев эффективности, но также включает в себя политические и моральные критерии; кодекс этики становится важной частью оценки управленческой деятельности. Процессы политической и административной деятельности насыщаются новыми формами и механизмами, которые выводят на первый план такие необычные компоненты для прежних моделей, как общественная экспертиза, общественные форумы, совместные комиссии государственного и частного секторов и т. д.
Существуют разные названия новых форм участия общественности в процессах выработки политики и принятия решений. М. Уоррен определяет, например, многие из этих явлений как «демократизацию, регулирующую управление» [Warren, 2009, p. 4]. Кроме того, используется понятие «управление на основе сотрудничества» (collaborative governance): «Управление на основе сотрудничества, как теперь известно, объединяет общественные и частные заинтересованные стороны с государственными учреждениями на коллективных форумах для участия в принятии решений, ориентированных на консенсус» [Ansell, Gash, 2008, p. 543]. Сходная позиция высказывается в работах [Jonston et al., 2011; Emerson, Nabatchi, Balogh, 2012]. Обращая внимание на участие граждан и сотрудничество в публичном управлении, П. Уокер и П. Шеннон называют это движение «совместным управлением» [Walker, Shannon, 2011].