Функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, основанное на принципах конституционализма, народовластия, федерализма и разделения властей, осуществляется в едином конституционном пространстве Федерации. Это требует как со стороны Федерации, так и со стороны ее субъектов совместного поиска средств укрепления федерализма и создания на этой основе действенной правовой системы.
Структура государственной власти при любом, даже отлаженно действующем государственном механизме, рано или поздно начинает нуждаться в совершенствовании. Исходя из этого, субъекты РФ могут являться своего рода объектом выработки таких схем реализации власти, которые удовлетворяют интересы как Федерации, так и ее субъектов. Причем негативные последствия ошибок при проведении соответствующих реформ в масштабе всей страны трудно переоценить.
Рассматриваемые проблемы возникли относительно недавно и еще могут быть урегулированы путем изменения статуса органов власти, перераспределения властных полномочий между институтами власти и ее уровнями. Но при всей актуальности организационно-нормативного определения каждого государственного института главное все же состоит в том, как данный институт или орган функционирует в системе государственной власти, как соответствует интересам общества, как отвечает его социальным ожиданиям.
При написании монографии использовалось большое количество научно-монографического материала, законопроектов, публикаций по вопросам организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Правовую основу исследования составляют конституционное и текущее законодательство, нормативные правовые акты органов государственной власти (по состоянию на 1 апреля 2014 г.). Исследовано также соответствующее законодательство бывшего СССР, ряда зарубежных государств.
ГЛАВА I
КОНСТИТУЦИОННАЯ КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
§ 1. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации
Всякое общество предполагает руководство им, то есть нуждается во власти как необходимом условии функционирования социальной системы, регуляторе общественной жизни людей, их поведения и взаимодействия в сфере общих жизненных интересов.
Проблемы власти привлекали внимание мыслителей, политологов и ученых с древнейших времен[2].
Уже в работах древнегреческих ученых Сократа, Платона, Аристотеля четко проводилась мысль о том, что эффективная государственность возможна лишь там, где господствуют справедливые законы.
Аристотель, рассуждая о различных формах правления, обращал внимание на то, что стабильность нарушается вследствие неадекватных отношений правителей к функциям управления и присущему многим народам стремлению либо властвовать, либо покоряться. Демократия, по его мнению, являясь противоположностью олигархии, при всех ее достоинствах относится к несовершенной форме правления, поскольку с легкостью может принять форму охлократии, «… когда за отсутствием средних граждан неимущие подавляют своей многочисленностью, и государство оказывается в злополучном состоянии и быстро идет к гибели»[3].
Анализируя причины возникновения кризисов в системе власти, Аристотель пришел к мысли о необходимости введения сдерживающих механизмов. Однако он ограничился лишь обоснованием такой формы правления, как полития, сочетающей в себе черты демократии и олигархии.
Не угас интерес к феномену власти и в эпоху Средневековья[4].
В эпоху Реформации в связи с кризисом монархической власти проблема соотношения власти и свободы снова становится актуальной. В частности, Т. Гоббс различал три формы государства: монархию, демократию и аристократию. Выступая в защиту неограниченной монархии, он прежде всего опасался того, что вследствие перераспределения властных полномочий в структурах власти может произойти паралич.
Для оперативного принятия решений в критических ситуациях власть, по убеждению Т. Гоббса, должна быть сосредоточена в одном центре, поскольку «… государство есть единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собой огромное количество людей, с тем, чтобы это лицо могло использовать силу и средства всех их так, как сочтет необходимым для мира и общей защиты»[5].
Д. Локк[6] и Ш. Монтескье[7] в своих работах сформулировали принцип разделения властей, являющийся важной гарантией против концентрации власти и злоупотребления ею.
Основополагающим принципом во взаимодействии государства с обществом Локк считал право людей на свободу собственной самоорганизации. Следовательно, абсолютная монархия или иные формы узурпированной власти крайне противоречат естественным правам человека. Исходя из этого, Локк отстаивал идею о разделении власти как механизма, препятствующего чрезмерной концентрации властных полномочий в руках не только одного человека, но даже какой-нибудь группы лиц, ибо король, стоящий во главе исполнительной власти, тоже должен иметь «определенные права в отношении парламента (право вето, роспуска и т. п.) для того, чтобы не дать последнему захватить всю полноту власти и нарушить «естественные права граждан»[8].
Критерием деления трех ветвей власти – законодательной, исполнительной, федеративной (союзной) – Локк считал специфику осуществляемых ими полномочий. Выражением воли народа является законодательная власть, что возможно, если эта власть автономна от остальных ветвей власти и отдана избираемому народом представительному учреждению – парламенту. Функцию законодательной власти Локк видел в создании законов для общественного блага.
Законодательная власть должна быть отделена от исполнительной. В то же время исполнительная власть не должна быть разделена между различными органами. Иначе отсутствие согласованности между ними может повлечь за собой беспорядок или гибель общества.
Если Локк трактовал разделение властей как сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, то Монтескье подчеркивал необходимость их полного равновесия, независимости и даже обособленности. В то же время Монтескье считал, что ни одна власть не может вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них вправе осуществлять контроль и сдерживать другую власть. Система взаимного контроля и сдерживания властей (в дальнейшем в государствоведческой теории и практике она получила название «сдержек и противовесов») призвана, по мнению Монтескье, предотвратить превышение полномочий властей, злоупотребление ими и деспотизм.
В своем трактате «О духе законов» Монтескье говорит о трех формах, «образах правления»: республиканском, монархическом и деспотическом. Республиканским он называет правление, при котором верховная власть находится в руках народа или его части. Если власть принадлежит всему народу – это демократия, если его части – аристократия, т. е. правление избранных.
Монтескье считал, что монархическая форма правления имеет ряд преимуществ перед республикой и деспотией. При монархической форме правления, в отличие от республиканской, управление осуществляется быстрее, поскольку ведется одним лицом. Преимущество монархии перед деспотией усматривается в большей устойчивости и прочности, поскольку монархия может опираться на поддержку нескольких сословий.
Указывая на существование в любом государстве трех «родов власти», Монтескье предупреждает: «Если власть законодательная и исполнительная будет соединена в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять»[9].
Законодательная власть, по убеждению Монтескье, лучше устраивается многими, а исполнительная, требующая для ее функционирования определенных условий, лучше выполняется одним. Заслуга этого мыслителя состоит в том, что он предпринял попытку разработать механизм действия всех ветвей власти и, в отличие от Локка, четко выделил судебную власть.
В дальнейшем идея разделения властей была развита в работах Канта, Гегеля и других ученых[10], нашла свое воплощение в Конституции США 1787 г., во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., ст. 16 которой гласит: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и не проведено разделение властей, не имеет Конституции»[11].
В дореволюционной России среди видных ее сторонников были Б. Н. Чичерин, Б. А. Кистяковский, П. И. Новгородцев, И. А. Покровский и др.[12]
Значительный интерес представляет философско-правовая концепция В. С. Соловьева, выдающегося представителя русской философской и религиозной мысли. Рассуждая о правовом государстве[13] с тремя различными властями – законодательной, судебной и исполнительной, он отмечал, что эти три власти – при всей необходимости их раздельности (дифференциации) – не должны быть разобщены и находиться в противоборстве, так как имеют одну и ту же цель: правомерное служение общему благу. Это их единство имеет свое реальное выражение в их одинаковом подчинении единой верховной власти, в которой сосредоточивается все положительное право общественного целого. «Это единое начало полновластия непосредственно проявляется в первой власти – законодательной, вторая – судебная – уже обусловила первую, так как суд не самозаконен, а действует согласно обязательному для него закону, а двумя первыми обусловлена третья, которая заведует принудительным исполнением законов и судебных решений»[14].