25 Вопросов об инициативном бюджетировании: учебное пособие

Фонд Кудрина по поддержке гражданских инициатив

Коллектив авторов:

В. В. Вагин (автор, научный руководитель)

Е. А. Тимохина (руководитель издательского проекта)

Н. В. Гаврилова

Н. А. Шаповалова

А. Ю. Фенин

И. С. Анцыферова

Вопрос 1

Что такое инициативное бюджетирование (ИБ) и для чего оно необходимо?

ИБ – это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов.

Одновременно с этим, ИБ – это механизм определения приоритетов в расходовании бюджетных средств с участием инициативных групп граждан.

В настоящее время во многих странах реализуются проекты, отвечающие критериям инициативного бюджетирования. В числе важнейших признаков:

• участие граждан на всех этапах реализации проектов;

• распределение средств муниципальных и государственных бюджетов;

• регулярность и ежегодная повторяемость проведения проектов;

• публичная отчетность о реализации проектов.

Инициативное бюджетирование – часть общемирового тренда возрастания масштабов участия территориальных сообществ в определении путей развития собственных поселений. В странах Евросоюза это явление получило название Community-led Development (CLD).

В каждой стране вовлечение граждан происходит по-разному, но везде главной целью ставится активное участие граждан в процессе принятия решений. Это особенно важно, когда принимаемые решения непосредственно затрагивают территориальные сообщества.

Очевидно, что люди гораздо лучше осведомлены о большинстве проблем их поселений и, безусловно, выбор граждан более обоснован, чем решение органов власти. К сожалению, выбор власти, без его обсуждения и одобрения гражданами, часто приводит к взаимному отторжению и росту неприязни.

Вопрос 2

С чего начинается инициативное бюджетирование?

Инициативное бюджетирование – это российская версия широко известного за рубежом партисипаторного бюджетирования (ПБ), (от англ. participate – участвовать), участие граждан в бюджетных решениях, которое появилось в конце 1980-х гг. в Бразилии. Появление практики ПБ стало ответом на необходимость совместной работы граждан и представителей власти в решении городских проблем. Возникновение ПБ стало возможным благодаря сочетанию таких факторов, как политическая воля новой власти, ее стремление к демократизации и наличие поддержки снизу, со стороны граждан, желающих изменить ситуацию в своих поселениях.

Плацдармом для реализации первого крупного эксперимента по ПБ стал город-миллионник Порту-Алегри, столица самого южного штата Бразилии Риу-Гранди-ду-Сул. Именно этот важнейший административный центр региона и принято считать отправной точкой истории партисипаторного бюджетирования. В авангарде прогрессивной тенденции Порту-Алегри оказался не случайно. Новое левое крыло местного правительства показало себя достаточно сильным, чтобы использовать открывшиеся возможности и организовать процесс ПБ. Катализатором стало встречное городское движение снизу со стороны гражданского общества.

Экономический и социальный контекст, в котором протекали реформы, был схож с ситуацией в других больших городах Бразилии. В Порту-Алегри треть населения жила в трущобах и имела ограниченный доступ к чистой воде, канализации, больницам и школам. На преодоление именно этих острых проблем были направлены реформы, начатые в 1989 г. ПБ стало одним из механизмов их реализации. В 1989–2004 гг. практика ПБ в достаточной мере закрепилась и была институционализирована.

Поскольку опыт г. Порту-Алегри оказался успешным, он начал тиражироваться. Сначала это происходило внутри Бразилии, затем было перенесено в другие страны Латинской Америки. В 1996 г. на конференции UN Habitat в Стамбуле ПБ получило признание на международном уровне, как одна из лучших социальных практик. Последующие годы были ознаменованы активным распространением практики по разным странам.

Практики ИБ в мире

Справка

Краткая история развития Партисипаторного бюджетирования (ПБ) в мире за прошедшие более чем 25 лет

Историю возникновения и эволюции ПБ по всему миру можно представить в виде пяти последовательных этапов:

• Первый этап включает в себя эксперименты 1989 и 1997 гг. в Порту-Алегри (Бразилия) и Монтевидео (Уругвай). Он частично совпадает со сроками полномочий двух правительств в Бразилии в 1989–1992 гг. и 1993–1996 гг., когда более 30 муниципалитетов запустили свои эксперименты по ПБ. Появлению ПБ способствовала быстрая урбанизация и рост количества бедного городского населения, которое не было обеспечено необходимой инфраструктурой. В это же время происходит либерализация политического курса в Бразилии, открывшая окно для реформ.

• Второй этап совпадает по времени со сроком полномочий следующего бразильского правительства в 1997–2000 гг., в течение которого более 140 муниципалитетов начали внедрять методику ПБ, хотя и с существенными расхождениями.

• Третий этап берет начало после 2000-х, когда эксперименты в области ПБ начали проводиться за пределами Бразилии в различных латиноамериканских и европейских городах.

Их инициаторы вдохновлялись успешным примером Порту-Алегри и пытались реализовать нечто подобное, адаптируя методику под реалии своего населенного пункта. Появившийся как инициатива левых партий инструмент, ПБ признается как эффективная практика «good governance» и получает широкое распространение в отрыве от левой идеологии.

• Четвертый этап начался в 2007–2008 гг. вместе с новым трендом: появляются профессиональные сообщества в области ПБ в Бразилии, Колумбии, Аргентине, Испании и Германии. Возникают такие инициативы, как чилийский форум по ПБ, португальский проект Participatory Budget Initiative, британский PB Unit, американский Participatory Budgeting Project и другие. Отличительная особенность этой фазы – становление экспертов и организаций, которые концентрируют в себе знание о ПБ.

• Пятый этап связан с интеграцией практик ПБ в более сложные и комплексные системы гражданского вовлечения. По всей вероятности, в ближайшие годы этот тренд будет усиливаться.

По состоянию на 2012 г. всего в мире реализовывалось по разным подсчетам свыше 2000 проектов в области ПБ, причем от 40 до 50 % всех проектов осуществлялось в Латинской Америке.

Вопрос 3

Что такое практики инициативного бюджетирования?

Практика ИБ – это реализуемая в рамках одного региона РФ программа, направленная на вовлечение граждан в бюджетный процесс и участие граждан в бюджетных решениях. Иными словами, это схожая по своей программе и дизайну деятельность, направленная на решение вопросов местного значения, при помощи выделяемых напрямую для этой цели бюджетных средств.

Наиболее известными практиками инициативного бюджетирования в России являются: Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка, Партисипаторное бюджетирование (Европейский Университет совместно с Комитетом гражданских инициатив [КГИ]), «Народный бюджет» и «Народная инициатива» в различных регионах РФ.

ППМИ реализуется в России с 2007 г. и признана одной из лучших социальных программ Всемирного банка. В рамках программы реализовано около 4000 проектов в восьми регионах РФ: Ставропольском крае, Кировской, Тверской, Нижегородской областях, Республике Башкортостан, Хабаровском крае, Республике Северная Осетия – Алания, Еврейской автономной области.