Роберт Андерсон
Просто не стой на пути. Как государство может помочь бизнесу в бедных странах
От издателя
Очередная книга, выходящая в серии «Экономика», посвящена экономическому развитию. Мы не в первый раз обращаемся к этой теме – ей в той или иной степени был посвящен целый ряд книг, ранее выходивших в серии ИРИСЭН. Однако мы впервые публикуем книгу, специально рассматривающую широкий круг проблем развития.
Надо признать, что книг по проблемам развития и реформирования на русском языке в последнее время выходило предостаточно, в том числе работ, написанных иностранными авторами. Более того, можно сказать, что в этой литературе сложился даже определенный консенсус. Не будет большим преувеличением выразить его содержание в очень упрощенной формулировке, вроде: «Чтобы быстро развиваться, нужно сделать все, как на Западе». Характерно, что даже противники стандартных реформ и обличители «неолиберализма», критикующие реформы «слева», чаще всего апеллируют опять-таки к опыту развитых стран, выхватывая из него то, что им кажется соответствующим их идеологическим установкам. Поскольку жизнь любой страны бесконечно разнообразна, в ее опыте всегда можно наскрести приятные для себя моменты.
Автор предлагаемой вашему вниманию работы Роберт Андерсон – известный специалист в сфере экономического развития, имеющий опыт консультирования многих стран по вопросам развития частного бизнеса и принимавший в свое время активное участие в рыночных реформах, проведенных лейбористским правительством Новой Зеландии в 80—90-х годах XX века – с самого начала выступает с иных позиций. В одной из своих статей он пишет: «Эксперты из развитых стран часто дают советы развивающимся странам по поводу политических мер, законов и институтов, необходимых для стимулирования развития. Однако нередко эти советы имеют изъян, состоящий в том, что эксперты рекомендуют только то, что знают сами, т. е. то, что существует в их собственной стране. Например, специалисты из США или Европейского союза, как правило, советуют принять законы и политические меры, которые действуют в соответствующих странах. Они зачастую не учитывают слабость правовых и политических институтов в развивающихся странах». В этой книге Р. Андерсон разрабатывает иной подход, основанный на признании и учете институциональных и правовых реалий реформируемых и развивающихся экономик.
Понимание этих реалий приводит автора к идее, что ключевой ошибкой в политике стимулирования экономического роста является переоценка эффективности государственных мер стимулирования экономического развития. Говоря о «провалах рынка» – невозможности получить идеальный (с точки зрения эксперта) результат – советники преуменьшают масштабы «провалов государства» – неспособности достичь такого результата с помощью мер государственного вмешательства, особенно в условиях некомпетентной и коррумпированной машины публичной власти. На основе обширного материала автор обосновывает тезис о том, что ключом к экономическому развитию является частный сектор, но что государственное манипулирование, по видимости направленное на его стимулирование, на деле приводит к прямо противоположным результатам.
Р. Андерсон демонстрирует эффективность своего подхода на примере самых разных сфер, таких как структура собственности и размер компаний, приватизация и корпоративное управление, банковское дело, процедуры банкротство и конкурентная политика. Книга завершается подробным рассказом о реформах в Новой Зеландии, которые в настоящее время признаны классическими.
Тема книги, подробное рассмотрение всех перечисленных вопросов и соответствующие выводы как нельзя более актуальны для современной России (как и некоторых других постсоветских стран). Сложившаяся у нас система государственного управления, а точнее, государственного обложения данью производительной части экономики, является тормозом для развития страны, и это очевидно всем. Рано или поздно жителям России придется разгребать накопившиеся завалы и создавать нормальные условия для работы частного сектора – т. е. производительного сектора. И нам придется сказать государству те слова, которыми озаглавлена эта книга: «Просто не стой на пути!»
Валентин ЗАВАДНИКОВСентябрь 2012 г.Глава 1
Провалы рынка против провалов государства
Данная книга основывается на двух убеждениях. Первое заключается в том, что для сокращения масштабов нищеты в развивающихся странах, или так называемых странах третьего мира, необходим экономический рост. Второе – в том, что единственным способом увеличения темпов экономического роста является эффективный, динамичный и растущий частный сектор. В этой книге делается следующий шаг – я попытаюсь дать ответ на вопрос о том, что государство может сделать для содействия развитию частного сектора.
Основной вывод заключается в том, что зачастую государство излишне усердствует. Многие государственные программы и меры экономической политики, предназначенные для помощи частному сектору, в действительности препятствуют его развитию. Основными причинами являются низкий уровень квалификации и компетентности в большинстве государственных учреждений, высокий уровень коррупции и влияние групп с особыми интересами. Хотя частные рынки зачастую не в состоянии обеспечить идеальный результат, в бедных странах возможности государства в деле устранения этих недостатков ограничены.
Этот вывод напоминает мне рассерженные слова отца, сказанные много лет назад, когда я пытался помочь ему с ремонтом дома: «Сын, если ты не можешь помочь, по крайней мере не мешай». Самое лучшее, что может сделать правительство многих бедных стран, – просто не мешать. В последующих главах анализируется, какие меры экономической политики, предназначенные для помощи частному сектору, имеют более высокую вероятность успеха и как они могут быть разработаны, принимая во внимание недостаточные возможности государства их воплотить.
Коррупция и некомпетентность государственного аппарата
Впервые меня обеспокоили вопросы коррупции и некомпетентности государственного аппарата в 1991 г., когда я начал работать в ведомстве, занимавшимся приватизацией в России (Госкомимущество). До этого я работал над программой приватизации в Новой Зеландии, каковой программой руководило Министерство финансов. Несмотря на то что я гражданин США, Министерство финансов Новой Зеландии наняло меня наряду с другими иностранными гражданами для работы в правительстве Новой Зеландии. Министерство финансов ощущало потребность в дополнительном опыте и знаниях при реализации амбициозной программы экономического реформирования лейбористского правительства, проводимой министром финансов Роджером Дугласом.
После работы в правительстве США качество работы сотрудников Министерства финансов Новой Зеландии и преданность лейбористских политиков делу реформирования произвели на меня сильное впечатление. Хотя государственный аппарат в Новой Зеландии отличается высоким уровнем квалификации и честностью, а политическая система в целом свободна от коррупции, политика лейбористского правительства, проводившаяся Министерством финансов, заключалась в переводе многих государственных видов деятельности в частный сектор. Кроме того, государство должно было упразднить обременительное регулирование частного сектора, а также субсидии и меры поощрения, предназначенные для содействия его развитию. Эти реформы в Новой Зеландии более подробно рассматриваются в главах 6 и 9.
Позднее, когда я начал работать в России в 1991 г., у нас были длительные дискуссии с талантливой молодой командой (российскими и иностранными специалистами), набранной для разработки и проведения программы приватизации. После того как я подробно изложил свои «блестящие» предложения по приватизации тысяч государственных предприятий в России, один из русских членов команды сказал, что мои предложения не учитывают ключевой факт российской жизни. Реализовывать их придется российской бюрократии.