Лидия Нудненко
Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации
Рецензенты:
А. А. Белкин, доктор юридических наук, профессор
Е. И. Колюшин, доктор юридических наук, профессор
© Л. А. Нудненко, 2004
© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004
Введение
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. явилось важной вехой на пути становления регионального парламентаризма, неотъемлемым признаком которого является работа депутатов на постоянной, профессиональной основе в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
Исследование конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации является частью более общей проблемы – становления и развития представительной демократии. Основателем теории представительной демократии, в основе которой лежит идея возможности представительства воли народа, считают Ш. Л. Монтескье. Основной идеей представительства является то, что формальный носитель верховной власти – народ – не отождествляется с носителем реальным – представительными учреждениями. По мнению Ш. Л. Монтескье, суть представительного правления заключается в передаче власти на определенный срок к избранным народом представителям.
Идеи Ш. Л. Монтескье были развиты в трудах В. М. Гессена, Н. П. Дружинина, М. М. Ковалевского, С. Котляревского, Н. И. Лазаревского, Дж. Ст. Милля, П. Новгородцева, К. Тахтарева, Л. А. Тихомирова, А. Эсмена. Так, К. Тахтарев писал, что представителям предоставляется то участие в управлении, которое при народовластии принадлежало бы самому народу.[1] Участие это устанавливается для обеспечения живой, непосредственной связи между деятельностью государственных учреждений и текущими запросами общественной жизни. Обеспечение живой, непосредственной связи с избирателями является главной задачей депутатов, составляющих в совокупности представительное учреждение.
Вопросы правового статуса депутата советского этапа развития истории России были объектом внимания таких ученых, как: С. А. Авакьян, А. А. Безуглов, Н. В. Витрук, А. В. Зиновьев, A. А. Карлов, М. А. Краснов, В. Ф. Коток, Н. Т. Савенков, B. А. Сивов, разработавших определения понятия, структуры правового статуса депутата, характера депутатского мандата, определивших содержание отдельных полномочий и гарантий деятельности народных представителей.
Правовое регулирование статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на современном этапе развития России в общих чертах характеризуется в работах, посвященных законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, И. В. Гранкина, В. Лебедева, Д. Л. Суркова.
Следует отметить работы А. В. Иванченко, С. Д. Князева, Е. И. Колюшина, В. И. Лысенко, М. С. Матейкович, А. Е. Постникова, посвященные проблемам выборов в России, в том числе и выборов депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в науке конституционного права Российской Федерации на современном этапе отсутствуют научные работы комплексного характера о правовом статусе депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такая работа необходима не только по соображениям сугубо научного характера, но и с учетом недостатков современной законодательной базы о представительной демократии на региональном (республиканском) уровне, существующих проблем и внутренних противоречий. Кроме того, к настоящему моменту накоплен определенный эмпирический опыт деятельности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и противоречия нуждаются в анализе. Углубленный анализ практики деятельности депутатов законодательного органа государственной власти субъектов Российской Федерации способствует выявлению соответствующих проблем и выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в этой сфере общественных отношений.
Задачами работы было осмысление ряда проблем, а именно: роли депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в системе народного представительства; легитимации полномочий депутата как представителя гражданского общества в законодательном органе государственной власти; представительного характера состава законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; структуры правового статуса депутата; характеристики политико-правовой природы депутатского мандата; разграничения депутатских прав, обязанностей и гарантий депутатской деятельности; правового регулирования начала и окончания полномочий депутата, процедуры отзыва депутата и т. д.
Многие из перечисленных вопросов, связанных с развитием представительной демократии на региональном (республиканском) уровне, достаточно дискуссионны. Всестороннее, системное, критически-аналитическое осмысление проблем правовой регламентации и практики реализации статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации позволит, во-первых, сделать теоретические заключения; во-вторых, показать недостатки правовой регламентации статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; в-третьих, сформулировать практические выводы и рекомендации.
Глава 1
Теоретические основы конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
§ 1. Депутат законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в системе народного представительства
Роль депутата в системе народного представительства субъекта Российской Федерации
Конституция Российской Федерации в ст. 3 в качестве важнейшей основы конституционного строя закрепляет народовластие, наиболее распространенной формой которого остается представительная демократия.
О необходимости представительной демократии в 1905 г. образно высказался Г. Ф. Шершеневич: «Призвать весь народ нельзя, а и без народа править нельзя. Приходится тогда призывать выборных от народа… Такие выборные и называются народными представителями, а управление при их помощи государством носит название представительного правления».[2]
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. явилось важной вехой на пути становления регионального парламентаризма. Для законодательных органов субъектов Федерации характерны такие признаки парламентаризма, как: представительный характер состава; наличие определенного круга дел (законодательство, утверждение бюджета, контроль); парламентские формы, методы и стиль работы (прения, запросы, вопросы, парламентские слушания, вотумы доверия).[3]
Вместе с тем такой обязательный признак парламента, как работа депутатов на постоянной, профессиональной основе в законодательном органе, характерен только для отдельных субъектов Российской Федерации, например 35 депутатов Московской городской Думы, 21 депутат Народного Собрания Республики Ингушетия. В большинстве субъектов Российской Федерации только одна часть депутатов работает в законодательном органе на постоянной основе, а другая совмещает эту работу с основной служебной или производственной деятельностью. Из 3726 депутатов парламентов всех субъектов Российской Федерации на постоянной основе работают 1012 депутатов. В республиках – 23,45 %, в краях – 31,17 %, в областях – 25,60 %, в городах федерального значения – 100 %, в Еврейской автономной области – 1 депутат из 15 (6,67 %), в автономных округах – 37,42 %.[4]
Совершенно прав С. А. Авакьян, который отмечает, что если только часть депутатов освобождается от основной работы, а остальные продолжают сочетать депутатские и производственные функции, имеет место не парламент в прямом понимании содержания этой научной категории, а только шаг на пути к подлинному парламентаризму.[5] Руководствуясь этим критерием, можно сделать вывод, что в тех субъектах Российской Федерации, где все депутаты работают на профессиональной, постоянной основе, существует парламент в подлинном смысле этого понятия. В других субъектах Федерации, где только часть депутатов законодательных органов работает на профессиональной, постоянной основе, идет процесс становления парламента. Тем не менее представляется возможным все законодательные органы субъектов Российской Федерации условно назвать парламентами.
Изучение законодательства субъектов Российской Федерации позволяет считать ключевым при характеристике депутата парламента субъекта Российской Федерации использование научной категории «представитель». Для определения понятия «представитель», выяснения его содержания и определения места депутата в представительной системе субъекта Российской Федерации нужно определить круг лиц, участвующих в избрании депутата, а также лиц, интересы которых представляет депутат в парламенте и чьим представителем он является. Кроме того, для понимания сути отношений народного представительства важно уяснить объект представительства.